Mesmo após a vitória de Lula, o banco liderou as privatizações, financiando-as com recursos estatais. Fala-se em democratizar a água e o saneamento, mas as empresas e o poder público estão excluídos. Onde estará o seu “S” para as redes sociais?
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Em 18 de agosto de 2023, artigo na Folha de São Paulo intitulado “Saneamento é o maior destino de financiamento do BNDES em 2023″1. Apenas lendo o título, pode-se pensar que o Banco, cujo objetivo de progresso social está em seu nome, contribuirá para reduzir as desigualdades que caracterizam o acesso ao saneamento no Brasil, com políticas voltadas para segmentos que ainda não têm acesso ao saneamento. O direito a serviços, como a população urbana que vive em bairros populares e assentamentos informais e a população rural. No entanto, apesar de ser um banco público de propriedade de um governo conhecido desses grupos sociais, esse compromisso está longe de se refletir na política implementada por meio do Banco. É isso que buscamos demonstrar com este texto.
Gerenciando os recursos do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador), somente a partir de 2004 o BNDES passou a desenvolver uma ação mais incisiva no setor saúde. Antes mesmo da aprovação da Lei 11. 445 de 2007, em um contexto desenhado como institucional, o BNDES apoiava projetos de parcerias público-privadas (PPP) como o de Ribeirão Preto.
Com a publicação da PAC em Janeiro de 2007, os empréstimos do Banco ao sector aumentaram significativamente. A substituição veio em decorrência de uma portaria do governo federal. As empresas públicas de saneamento SANEPAR (PR), COPASA (MG), SABESP (SP), CORSAN (RS), CESAN (ES), COMPESA (PE), SANEAGO (GO) e CORSAN (RS) foram beneficiadas com os recursos do Banco. Entre 2007 e 2010, no atual governo Lula, o número de contratos com entes públicos foi maior, beneficiando, além da CESB, projetos de abastecimento de água e saneamento para governos estaduais (Sergipe, Santa Catarina, Pernambuco, por exemplo) e alguns projetos de prefeituras municipais com autonomia (Sete Lagoas – MG; Jacareí – SP, Caxias do Sul – RS , São Bento do Sul – RS).
Ao mesmo tempo, também foram assinados contratos com empresas privadas, entre elas Águas de Niterói, Águas do Imperador (Petrópolis), Manaus Ambiental e BRK Itapemirim. Em 2008, o BNDES também disponibilizou recursos para financiar Rio Claro (SP) e Rio das Ostras. (RJ) PPPs, lideradas pelo Grupo Odebretch, que mais tarde vendeu para a BRK. Em Rio das Ostras, os investimentos somaram R$ 375,9 milhões, sendo R$ 263,1 milhões do BNDES. Em Rio Claro (SP), R$ 50,3 milhões dos R$ 80,6 milhões destinados à obra financiados pelo BNDES.
Analisando os investimentos do BNDES com base no conhecimento disponível na base de conhecimento de Compras Transparentes do BNDES, realizadas entre 2002 e 2018, Werner e Hirt (2021) mostram o volume de investimentos realizados por meio do Banco no setor de água e saneamento e os beneficiários. . Utilizando a metodologia dos autores, atualizamos o conhecimento, dezembro de 2022 como referência (Tabelas 1 e 2).
Quadro 1: Número de contratos e montantes relativos aos movimentos de fontes de água e saneamento (2002 – 2018)
Tabela 2: Número de contratos e valores em movimentações de fontes de água e saneamento (2019 – 2022)
O texto de Werner e Hirt analisa o conhecimento até 2018. Nesse período, predominaram os contratos com a CESB, tanto em número quanto em valor. Os autores mostram que 40,6% deles tinham o SABES como cliente, o que corresponde a 42,5% dos valores. alocado ao Fundo de Saneamento Fundamental. É seguida pela Companhia de Saneamento do Paraná (Sanepar), com 15,3% dos valores por meio da administração pública. Embora se trate de sociedades anônimas de capital aberto, nas quais os respectivos Estados são acionistas majoritários, qualquer uma das empresas é indexada na bolsa de valores. A Sabesp, cujas ações são indexadas na Bolsa de Valores de Nova York e 50,3% de suas participações são detidas através do Estado de São Paulo, vê seu controle influenciado pelos interesses de seus acionistas. Na SANEPAR, o Estado do Paraná detém 60% do capital com direito a voto, mas em termos de capital total, esse percentual é de 20%, com os demais acionistas nacionais e estrangeiros, bancos e fundos de investimento.
As demais empresas de capital aberto que aparecem no levantamento realizado por Werner e Hirt (2021) com os respectivos percentuais de valores dos contratos são: CAGECE (Ceará) com 2,5%, CAGEPA (Paraíba) com 6,0%, EMBASA (Bahia) com 7,0%, CAESB (Distrito Federal) com 0,9%, COPASA (Minas Gerais) com 10,9%, CESAN (Espírito Santo) com 4,2%, CORSAN (Rio Grande do Sul) com 11,6% e SANEAGO (Goiás) com 3,2%. Com exceção da COPASA, todas são empresas estatais, totalmente controladas pelos respectivos governos estaduais. Para as empresas físicas, os autores arrecadaram 173 contratos até 2018, o que corresponde a 26,4% dos valores contratados (Werner e Hirt, 2021). Entre 2011 e 2018, observou que não houve contratos com municípios ou governos estaduais.
A partir de 2019, sob o governo Bolsonaro e sob a liderança de Paulo Guedes no Ministério da Economia (Tabela 2 e Tabela 4), houve um forte alívio no número de contratos do Banco para saneamento, em comparação com períodos anteriores. Em 2019 e 2022, apenas dois contratos foram firmados com entes públicos, seja com a Sanepar. Vale ressaltar que o governador do estado, Ratinho Júnior, era próximo do governo Bolsonaro, tendo se declarado seu para a candidatura do ex-presidente em 2022. No contexto dos financiamentos do BNDES, localizamos o mesmo movimento que Montenegro identifica no FGTS: a dificuldade de acesso ao crédito para empresas estaduais e municipais e autarquias, mesmo que tenham baixo grau de endividamento e máxima capacidade de endividamento. (Montenegro, 2023).
Quadro 3: Percentagem de participação através do beneficiário do contrato (2002 – 2018)
Tabela 4: Número de contratos e valores em movimentações de fontes de água e saneamento (2019 – 2022)
Uma reposição nos termos dos créditos concedidos é feita em 2022, quando houve um aumento significativo no volume de recursos contratados, mas não houve contratos com empresas públicas, apenas empresas privadas. Os valores foram astronômicos, provocando o cenário descrito por Werner e Hirt em termos do preço dos contratos a serem revertidos, com predominância do preço que pode ser obtido através do Banco para empresas privadas. Note-se que as empresas pessoais superaram as empresas estatais em termos de preços de contrato. com o BNDES em apenas dois anos (Tabela 5).
A explicação para essa atualização está no contexto das políticas neoliberais iniciadas no governo Temer, quando o papel do BNDES deixou de ser simplesmente o de agente financeiro do setor para ser o motor da política de privatizações. Nesse mesmo ano, foi introduzida uma assessoria para financiar estudos sobre modelos de atualização da atuação de empresas públicas com pessoas jurídicas na prestação de serviços de saneamento. O conceito era que o setor pessoal começaria a explorar esse serviço, por meio da privatização de estatais. empresas, concessões de serviços ou PPPs. À época, segundo o BNDES, 18 estados haviam manifestado interesse no programa de privatização do saneamento: Acre, Alagoas, Amapá, Amazonas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rondônia, Santa Catarina, Sergipe e Tocantins.
Tabela 5: Contratos BNDES (2019-2022)
Para atrair o interesse de empresas consistentes, o BNDES anunciou a opção de financiar até 80% dos investimentos na expansão das redes de água e saneamento nos Estados Unidos. A taxa de juros anunciada é de 7,5% ao ano, com prazo de pagamento de 20 anos.
Em novembro de 2019, o Banco organizou a ocasião do BNDES com o “S” para Assuntos Sociais e de Saúde no Rio de Janeiro. A ocasião foi aberta com uma conferência do então ministro da Economia, Paulo Guedes. Segundo ele, o projeto do BNDES será dar prioridade ao saneamento (“S para o saneamento”), por meio da coordenação de investimentos em saneamento, que será realizada por meio da iniciativa privada. Para isso, é necessária uma mudança nos marcos regulatórios para atrair capital privado, agregando capital estrangeiro (BNDES, 2019). Na ocasião, foram apresentados projetos de modelagem das privatizações em andamento: Acre, Amapá, Alagoas e Rio de Janeiro. Na modelagem, esses estados foram divididos em blocos de concessão, com o objetivo de associar espaços com maior capacidade de captação de recursos monetários por meio de tarifas, com espaços com maior déficit.
Em 2020, o governo Bolsonaro deu um passo adiante na tarefa de privatizar o setor, com a aprovação de mudanças no marco legal, a Lei 14. 026/2020. A aprovação correspondeu à necessidade de renovação anunciada por Paulo Guedes. A aprovação das mudanças no marco legal do saneamento básico foi justamente para atrair investimentos do setor pessoal e estabelecer as condições para atingir a meta de universalização do saneamento até 2033, com 99% da população tendo acesso à água potável. Acesso à coleta de efluentes tratados. A lei exige que os estados definam estruturas regionais de saneamento, que serviriam de base para os blocos de concessão. Também obriga os municípios que pretendam delegar a oferta de instalações a fazê-lo por meio de licitações e contratos de concessão, livrando-se assim dos contratos-programa entre entes públicos que regulavam as relações entre municípios e concessionárias estaduais.
A modelagem realizada por meio do BNDES foi implementada em Alagoas, Rio de Janeiro e Amapá. Em Alagoas, em 2021, as empresas pessoais foram atribuídas primeiro à Região Metropolitana (2020-BRK Ambiental) e depois aos dois blocos que reúnem os municípios do interior do estado (região leste e região oeste), adquiridos por meio dos consórcios da Alagoas. , formada pelas empresas espanholas Allonda e brasileira Conasa, e Mundaú, formada por outra empresa espanhola, a Cymi, e a brasileira Aviva Ambiental. No estado do Rio de Janeiro, os quatro blocos de concessão, cada um deles parte do município do Rio de Janeiro, foram adquiridos através da Aegea (blocos 1 e 4), Iguá (bloco 2) e Águas do Brasil (bloco 3) . No Amapá, a concessão abrangeu 16 municípios do estado, cujo leilão será realizado em 2021 e foi vencido pelo consórcio Marco Zero, que reúne as empresas Equatorial e Sam Ambiental. Todas essas concessões foram feitas por meio de concessões onerosas, em que ganha quem conceder o maior valor de subsídio, em relação ao mínimo estabelecido no edital. Esses valores são oriundos de doações públicas (estaduais e/ou municipais) e raramente são reinvestidos nos anseios do setor saúde. Por outro lado, as empresas não têm outra alternativa senão recuperar estes valores através das tarifas, que muito provavelmente serão mais elevadas durante o período de concessão.
Em 2022, o BNDES apoiou a estruturação de PPPs para coleta de esgoto e instalações sanitárias em 24 municípios localizados nas regiões metropolitanas de Fortaleza e Cariri, no Ceará. Ambos os contratos foram adjudicados através do Grupo Aegea. No mesmo ano, o Banco apoiou a estruturação do leilão da participação do Estado do Rio Grande do Sul na CORSAN. O leilão de 4. 151,5 milhões foi vencido por meio da organização Aegea com prêmio de 1,15%2.
Ainda em 2022, como mostra a Tabela 3, o BNDES apoiou o pagamento de subsídio à Aegea na concessão dos blocos 1 e quatro no Rio de Janeiro e à BRK na concessão da região metropolitana de Maceió. O empréstimo concedido à Aegea/Águas do Rio permite o pagamento de subsídios (no bloco 1 o valor pago foi de 8,2 bilhões, no bloco quatro 7,286 bilhões), além de apoiar investimentos.
Durante a campanha eleitoral, o presidente Lula defendeu insistentemente a prestação pública de saneamento e, após sua formatura, em dezembro de 2022, ao pronunciar a convocação de Aloizio Mercadante como presidente do BNDES, defendeu a prestação pública de Matriz. Lula disse que buscará atrair investidores extranjeros. al país, mas investirá em projetos e não mais em processos de privatização. Segundo o presidente eleito, nenhuma estatal seria vendida sob sua liderança. “Somos como todos os outros e precisamos ser donos do nosso território. Privatizações “Isso vai acabar neste país. Já privatizaram quase tudo. Isso vai acabar e vai fazer com que algumas estatais consigam demonstrar sua lucratividade”, acrescentou o presidente.
Após 8 meses de governo, essa não é a visão apresentada na política de saúde do BNDES. O Banco continua liderando a privatização do setor. Para justificar essa opção, é recorrente o discurso segundo o qual a privatização seria o caminho mais produtivo para a universalização dos serviços, ignorando o alerta apresentado pelo próprio Ondas sobre a ameaça de que esses processos levem a um retrocesso no gozo dos direitos humanos à água e ao saneamento4.
O relatório do Relator Especial da ONU sobre os direitos humanos à água e ao saneamento (ver nota 4) adverte que os perigos para os direitos humanos decorrentes do controle pessoal vêm de uma combinação de três fatores: (i) maximização dos lucros, que são intrínsecos à provisão de saneamento; ii) o monopólio das instalações à base de plantas, que deixa os utilizadores reféns de um fornecedor durante a duração de um contrato, por vezes superior a 30 anos; e (iii) o desequilíbrio de força entre fornecedores pessoais e o poder público que terá que regular a oferta de instalações. Para gerar lucros, os provedores pessoais provavelmente pressionariam o governo público a revisar os preços, aumentar ou criar novas taxas de conexão de serviços ou permitir novos fluxos de receita, por meio de instalações não solicitadas (Guasch e Straub, 2009).
Isso já aconteceu nos contratos das concessionárias que operam no Rio, que ganharam o Banco para a emissão de títulos e, no caso da Águas do Rio, para o pagamento do subsídio. A Iguá pediu à AGENERSA um reajuste de 13,30% no primeiro ano de operação; A Águas do Rio 1 afirmou que 3,54% dos consumidores são beneficiados com a tabela de preços sociais e exigiu reajuste de 13,30%; Quatro da Águas do Rio afirmaram ter 17,5% dos consumidores beneficiados pela tarifa social e exigiram reajuste de 19,21%. O valor concedido por meio da Agenersa foi inferior ao solicitado (11,82% para ambas as empresas).
Em seu site, o Banco anuncia que, para preencher a lacuna na política de serviços, o Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab), elaborado pelo governo federal, estimou investimentos de R$ 142 bilhões em água e R$ 215 bilhões em esgoto, ou seja, uma média de R$ 142 bilhões em esgoto.
No entanto, segundo o Banco, de acordo com o SNIS 2021 (ano referência 2020), os investimentos feitos nos últimos anos ainda correspondem a menos de uma parte do necessário: de 2007 a 2020, em média, pouco mais de R$ 13 bilhões foram investidos de forma consistente. Além disso, esses investimentos, além de inferiores ao necessário, concentram-se nas regiões Sudeste e Sul do país, enquanto as piores taxas de política são encontradas nas regiões Norte e Nordeste.
Segundo o Banco, há uma situação heterogênea em termos de capacidade técnica, institucional e econômico-financeira das prestadoras de serviços de saneamento. No setor público, somando as empresas listadas, algumas possivelmente investiriam via financiamento público e pessoal, enquanto outras exigiriam contribuições mensais dos estados que as recebem, para cumprir suas obrigações financeiras existentes.
Com base nesse diagnóstico, o Banco conclui que é concebível ampliar a participação pessoal no setor, seja por meio de concessões de serviços ou parcerias público-pessoais. Isso leva à busca de novos fornecedores pessoais para o setor e ao fortalecimento da participação dos já ativos, por meio de novas concessões e PPPs, a fim de consolidar e desconcentrar investimentos no setor. A estruturação dos projetos de saneamento do BNDES cumpriria o papel de atrair prestadores de serviços qualificados para os espaços e serviços mais deficientes. Não implica que esses fornecedores sejam empresas pessoais, foi o que aconteceu.
Nos documentos do Banco não há menção ao pedido de ajuda pública, defendido pelo presidente Lula. Pelo contrário, o departamento de projetos indica que os projetos que são estruturados por meio do BNDES têm uma de suas orientações para promover uma grande participação pessoal, em particular fornecendo ao mercado, no curto prazo, uma carteira de projetos regionais que envolvem vários municípios e milhões de outras pessoas, e que exigirão um volume significativo de investimentos nos próximos anos.
O BNDES, mesmo após a mudança de governo, continuou com as privatizações, mobilizando seus recursos monetários para esse fim. Segundo reportagem da Folha de São Paulo5, somente em 2023, os investimentos em saneamento por meio do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) já superaram em 929% a soma de todos os financiamentos do setor em 2020, ano de aprovação da lei que modifica o marco legal do saneamento. Em 2023, o setor se tornará o grande “cliente” da banca pública, sendo o maior destino de investimentos em relação a outros segmentos. Segundo reportagem da Folha de São Paulo, dos R$ 5 bilhões em investimentos em infraestrutura, setor que tradicionalmente recebe o máximo de investimento do Banco de Desenvolvimento, R$ 3,7 bilhões foram destinados neste ano ao saneamento.
Quais são os investimentos envolvidos?Trata-se, basicamente, de subscrições de obrigações introduzidas através de empresas privadas.
A emissão de títulos tem sido uma opção para financiar empresas de saneamento na última geração (2016-2019), como apontam os economistas do BNDES Pimentel e Miterhof (2022). Os autores observam, no entanto, que poucos CESBs utilizam esse recurso para financiamento. Os CESBs indexados (SABESP, COPASA e SANEPAR) foram os que mobilizaram a emissão máxima de títulos. COMPESA, CESAN e CEDAE também emitiram títulos entre 2016 e 2019, e em 2029 a SANEAGO.
Em junho de 2023, a Iguá Saneamento anunciou a emissão de títulos de infraestrutura no valor de R$ 3,8 bilhões. Os títulos foram amplamente solicitados, sendo a primeira série no valor de R$ 2 bilhões e com prazo de 20 anos, com demanda 1,6 vezes maior que a oferta. A rodada, com duração de 29 anos e preço de 1,8 bilhão, foi subscrita integralmente pelo BNDES. Esse valor já está indexado no site do BNDES e é destinado ao pagamento de subsídios e facilidades complementares no Bloco 2 do Estado do Rio. de Janeiro.
No mesmo mês, a Aegea anunciou duas emissões de debêntures, totalizando R$ 5,5 bilhões. Os recursos serão destinados à Operação Águas do Rio, empresa da Aegea que venceu o leilão de dois blocos de privatização no Rio de Janeiro. 6
O BNDES estruturou o financiamento integral do projeto Águas do Rio, do qual a operação de debêntures faz parte. A oferta será coordenada por meio do Banco em colaboração com Itaú BBA (coordenador líder), XP, BTG, ABC, JP Morgan e Bradesco. BNDES assina R$ 1,9 bilhão em consolidações
Segundo o próprio BNDES, a opção de ancorar os problemas foi essencial para que a operação fosse bem-sucedida, ou seja, para que outros investidores sentissem que há garantia naquele investimento. No entanto, é um banco público, apoiado pelo governo, que promete segurança de investimentos. O objetivo do Banco de se tornar um “parceiro” de empresas privadas, mobilizando recursos públicos para esse fim, é evidente.
É descabido um banco público, cujo objetivo seria o desenvolvimento social, ser cônjuge nessa modalidade de gestão. Vale lembrar que, segundo o próprio Banco, suas fontes governamentais, como o FAT e o Banco Nacional de Finanças, representavam 64,2% dos recursos em 30 de junho de 2023. Mas não será o setor pessoal que fornecerá novos recursos para o saneamento?
A funcionalidade do BNDES nesses primeiros 8 meses de governo levanta uma série de questões. Destacar:
(i) Qual é a política do Banco em relação aos prestadores de serviços públicos, que são maioria no país?
(ii) Os recursos do Banco irão para as prefeituras e CESBs que continuarem prestando serviços?
(iii) Se os CESBs que ainda não introduziram bônus de incentivo, mas estão pensando em utilizar essa fonte de financiamento, como a EMBASA, decidirem fazê-lo, o mesmo será concedido às empresas pessoais?Montenegro (2023) destaca que a opção de financiamento de títulos tem sido amplamente utilizada por meio de concessionárias pessoais, mas os provedores públicos enfrentam barreiras para seu uso. A análise dos empréstimos concedidos por meio do BNDES mostra que apenas dois provedores públicos ganharam do Banco para contabilizar títulos inegáveis, a COPASA e a Sabesp, em 2012. No entanto, vale ressaltar que ambas são empresas de capital aberto.
(iv) O BNDES continuará sendo o BNDE ou integrará o S do social?
Em síntese, as perguntas que não podem ser ignoradas são: o BNDES será o braço armado para implementar a proposta de Lula, voltada ao fortalecimento dos serviços públicos de saneamento, ou manterá sua velha tradição, de ser o pilar do plano em vigor das políticas neoliberais no setor?Em outras palavras, para que servem os recursos públicos e sociais controlados pelo Banco?
Referências
Britto, A. L e Cruxên, I. La operação privada em saneamento: entre financeirização e concentração de mercado. Texto da interação ONDAS-Privaqua, 17 de maio de 2022. Disponível em https://ondasbrasil. org/empresas-privadas-atuantes-no-saneamento -entre-a-financeirizacao-e-a-concentracao/
Oliveira, J. J. ; Straub, S. , 2009. Corrupção e renegociações de concessões: dos setores de transporte aquaviário e marítimo na América Latina. Política de Serviços Públicos, vol. 17, n° 2, p. 185-190.
Nações Unidas, RELATÓRIOS TEMÁTICOS. A/75/208: Direitos humanos e privatização dos serviços de água e saneamento, Léo Heller, 21 de julho de 2020. Português em https://ondasbrasil. org/wp-content/uploads/2020/10/D% 89TOP -PREMIER-Reportório —Human-rights-al-agua-potável-e-ao-sanit-sewerário. pdf
Montenegro, M. H. As concessões modeladas pelo BNDES são um bom presságio para a universalização e fornecem mais recursos para o saneamento. WAVES, 22/08/2022. https://ondasbrasil. org/concessoes-com-modelagem-do-bndes-nao-apontam -para-universalizacao-e-nao-trazem-recursos-adicionais-para-o-saneamento/
Montenegro, M. H. As águas brasileiras são de todos. Mais palavras, 25/08/2023. https://outraspalavras. net/direitosouprivilegios/as-aguas-brasileiras-nao-podem-ser-de-todos/
Pimentel, L. B and Miterhof, L. Financiamento dos serviços de água e saneamento: a pesquisa do passado recente (2016-2019) e as situações exigentes de diversificação de recursos para a universalização. Economia e Sociedade, Campinas, v. 31, n. 3 (76) , p. 735-770, setembro-dezembro 2022. https://periodicos. sbu. unicamp. br/ojs/index. php/ecos/article/view/8671784
Werner, D. et Hirt, C. (2021). Neoliberalização dos Serviços Públicos: a atuação do BNDES em Saneamento Básico após 2000. Revista Brasileira de Gestão Urbana, v. 13, e20200078. https://doi. org/10. 1590/2175-3369. 013. e20200078
Anotações:
1Disponível em: https://www1. folha. uol. com. br/mercado/2023/08/saneamento-e-maior-destino-dos-financiamentos-do-bndes-em-2023. shtml
2 Informações disponíveis no https://hubdeprojetos. bndes. gov. br/
3 https://ondasbrasil. org/lula-anuncia-fim-das-privatizacoes-empresas-publicas-vao-poder-mostrar-a-sua-rentabilidade/
4 Ver, entre vários textos no site Ondas, o relatório https://ondasbrasil. org/wp-content/uploads/2020/10/DÉCIMO-PRIMEIRO-Relatório-??-Rights-of-man-to-water- potável-e-ao-sanit-alcantarillado. pdf
5 https://www1. folha. uol. com. br/mercado/2023/08/saneamento-e-maior-destino-dos-financiamentos-do-bndes-em-2023. shtml
6 https://agenciadenoticias. bndes. gov. br/detalhe/noticia/BNDES-subscribe-R$-19-bi-em-debentures-de-saneamento/
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